بررسی روند تحول مدیریت شهری به حکمروايی شهری
مديريت شهري عبارت از اداره ،حراست و حفاظت شهر و شهروندان در وضعیت حال و ایجاد ساز و کارهایی خاص برای ادامه توسعه مطلوب شهر از ابعاد اجتماعی،اقتصادی ، کالبدی در آینده می باشد. از طرف دیگر حکمروایی شهری نیز فرایندی است که از برهم کنش متقابل میان سازمان ها و نهادهای رسمی اداره شهر از یک طرف و نهادهای غیر رسمی جامعه مدنی یا عرصه عمومی از طرف دیگر شکل می گیرد . طی دهه 1990 ، حکمروایی به یکی از واژه های محوری علوم اجتماعی ، بویژه در حوزه نظریه سیاسی ، علوم سیاسی و جغرافیای انسانی تبدیل شد. در هر حال مسائل و مشکلاتی که مدیریت شهری سنتی با آن مواجه بود در نهایت منجر به حرکت به سمت رویکرد جدیدی از مدیریت شهری در قالب حکمروایی شهری گردید.
این مقاله با روش تحقیق توصیفی - تحلیلی و با هدف پاسخگوئی به این موضوع که چرا امروزه حکمروائی شهری بیش از مدیریت شهری موضوع بحث و بررسی قرار گرفته ، می پردازد. یافته های تحقیق نشان می دهد ناکارآمدی رویکرد اخیر بر حسب ساختار بنگاههای عمومی ، توزیع کارکردهای آنها و مسائل موجود در روابط محلی- مرکزی و نیز نا کارآمدی در سازمان داخلی و رویکرد مدیریت بنگاههای عمومی و ضعف منابع مالی و انسانی است که باعث گردیده این نگرش از رویکرد مدیریت شهری دولت مدار به حکمروائی شهری تحول یابد.
واژگان کلیدی : مدیریت شهری ، حکمروایی شهری ، دولت محلی، مشارکت
مقدمه
مدیریت شهری که یکی از ابعاد مدیریت علمی است شامل فرآیندی است که در سطح شهرهای کوچک و بزرگ فعالیت می کند در مدیریت شهری موفق می توان سازمان فراگیر و در برگیرنده اجزای رسمی و غیر رسمی موثر و کارآمدی دانست که در ابعاد مختلف اجتماعی ، اقتصادی و کالبدی حیات شهر تاثیر دارند و با ماهیت عملکردی در حوزه سیاستگذاری، برنامه ریزی و اجرا تا به اداره ، هدایت، کنترل و توسعه همه جانبه و پایدار شهری می پردازد. در بیشتر مواقع نیز مدیریت شهری به عنوان حکومت محلی شناخته می شود و شهرداری نام می گیرد(سعیدنیا،1383: 22). شهرداری را واحدی در نظر می گیرند که بوسیله مردم در قسمتی از خاک یک کشور به منظور اداره امور محلی و ارایه خدمات مورد نیاز مردم منطقه تشکیل می شود(هیربدنیا،1358: 3).وظایف مدیریت شهری در چارچوب مفاهیمی همچون برنامه ریزی شهری، عمرانی، خدماتی، تامین بهداشت شهری، خدمات اجتماعی، ایمنی، فرهنگ ارتقای محیط زیست شهری.
وظایف جدید در حوزه مدیریت کلانشهری می توان به مواردذیل اشاره کرد.
1- بررسی نیازها، منابع و اولویت های شهری در کلان شهر، به منظور برنامه ریزی هماهنگ
2- تدوین برنامه و تشکیلات برنامه ریزی هماهنگ و متمرکز در سطح منطقه ای کلانشهر
3- ایجادهماهنگی در امر برنامه ریزی فیزیکی با جنبه های برنامه ریزی اجتماعی- اقتصادی
4- برنامه ریزی و در حد امکان مستقل در حیطه فعالیتهای تشکیلاتی مدیریت و امور مالی
5- اقدام به برنامه ربزی توسعه شهری همه جانبه اقتصادی، فیزیکی، اجتماعی و تشکیلاتی
6- تاسیس، نگهداری و به هنگام ساختن سیستم اطلاعاتی متمرکز و جامع
7- برنامه ریزی کنترل منابع نایاب زمین، نیروی انسانی و منابع مالی
روش تحقیق
دیدگاه اصلی در روش تحقیق این مقاله، توصیفی- تحلیلی و بر اساس مطالعات کتابخانه ای و پژوهشی بوده است.
مبانی نظری پژوهش
مروری برنظریات علمی در مورد مدیریت شهری:
دیدگاه سیستمی و مدیریت شهری: در این دیدگاه باید برای شناخت موثر مدیریت شهری، آنرا بعنوان یک سیستم (نظام) مورد توجه قرار داده و تجزیه و تحلیل نمائیم. فکر سیستمی چند دهه است که در زمینه مدیریت و برنامه ریزی مورد استفاده قرار می گیرد. اساس تفکر سیستمی، دیدگاه گشتالت در روانشناسی است. این دیدگاه یک پدیده را در قالب مجموعه روابط حاکم برعناصر در نظر می گیرد( لطیفی، 1387:33).
ماکس وبر و نظریه دیوان سالاری: وی یکی از اندیشمندان بزرگ مطالعات اجتماعی می باشد و نظریات ارزشمندی در مسائل مربوط به اجتماع مطرح کرده وی پنج اصل مهم برای مدیریت مطرح نموده است.
1- اصل تقسیم کار
2- اصل تمرکز اختیارات
3- اصل اعمال ضوابط به جای روابط
4- اصل تدوین آیین نامه مقررات و قوانین برای کلیه امور
5- اصل ثبت و ضبط کلیه اموال و اقدامات و عملیات
از نظر مارکس وبر رشد و توسعه جوامع سازمانی بوروکراتیک بر رفتارهای جمعی اثر گذارند و یک سازمان خوب سازمانی است که رابطه تعاملی بین سازمان و افراد را در نظر بگیرد. ساختار قدرت در زندگی اجتماعی از جنبه های گوناگون دارای اهمیت است. مدیریت بر پایه ساختار قدرت اگر دارای مشروعیت باشد و این مشروعیت نهادینه شده باشد از کنش اجتماعی بالایی نیز برخوردار است.
برایان مک لاین و نظریه حاکمیت و مدیریت شهری: نظریه وی از دهه هفتاد در مورد حکومت شهری می پردازد وی شهر را بعنوان یک سیستم باز در نظر می گیرد سیستمی که نسبت به تغییرات روبه رشد ازسازگاری بیشتری برخوردار بوده و نسبت به مسائل آن پاسخگو می باشد(1973:213McLaughlin ).عقیده دارد که فرایند سیستمی حاکم بر شهر بر سیستم برنامه ریزی و نظام تصمیم گذاری اثر می گذارد و از نظر وی بحث حکومت شهری و حاکمیت به این صورت معین می شود و از نظر وی حاکمیت یک فرایند است و این متضمن نظام به هم پیوسته ای است که هم" حکومت" و هم " اجتماع" را در بر می گیرد.
پاسخگویی، تناسب و آینده نگری در حاکمیت، توانایی برخورد موثر با مسائل جاری و پیش بینی رویدادها نه تنها به شبکه های سازمانی رسمی، بستگی دارد بلکه مستلزم شبکه ای غیر رسمی است. شبکه ای که مردم را قادر می سازند زمانی که شبکه های رسمی، در کار فرو می مانند آن را به انجام رسانند.
نظریه رکس و مور: ایندو نظریه پرداز با استفاده از نظریه های وبر و برگس نظریه جدیدی مطرح نمودند که به طور عمده در قالب بررسی منابع کمیاب در شهر و مبارزه ای که برای بدست آوردن آن در بین گروه های اجتماعی وجود دارد، مانند زمین شهری، امکانات سرمایه ای در شهر که بحث توزیع قدرت در شهر در رابطه با معیار سیاسی مرتبط می گردد، بپردازد(Rex8MoorT 1967).
فرآیندهای اجتماعی اساس درون شهر از یک طرف به شیوه تخصیص مسکن کمیاب و مطلوب از طریق بازار و ابزارهای اداری و ازطرف دیگر به مبارزه برای مسکن توسط گروه هایی که جایگاه متفاوتی در سلسله مراتبی مسکن دارند بر می گردد. تاکید بر مسکن به مثابه یک حوزه با اهمیت و به لحاظ تحلیل متمایز برای جامعه شناس شهری و پیوند فضایی شهر با سازمان اجتماعی از طریق نظام تخصیص مسکن از ویژگی های طرح رکس و مور است.
نظریه پال: از نظریه پردازان دهه هفتاد که از مفهوم قدرت و مدیریت درباره شهر مدد می گیرد. وی مفاهیمی همچون دروازه بان اجتماعی ،برنامه ریزان، کارگزاران اجتماعی و غیره می پردازد. یعنی مجموعه ای از افراد که در زمینه مدیریت شهری، به کنترل و اداره شهر می پردازند. از نظر وی مدیران شهری هم سطح مدیران صنعتی می باشند و در نتیجه یک نظام اجتماعی، فضایی است که قدرت مدیران شهری رامنعکس می کند از نظر وی شهر یک نظام اجتماعی به لحاظ مکانی منفصل است واین بدان معنا است که شهر را می توان مستقل از جامعه گسترده تری که شهر جزئی از آن است، مطالعه کرد. شهر را باید به مثابه یک قلمرو دید که فهم ما از آن کمک می کند تا جامعه ای که آنرا به وجد آورده است را بهتر بشناسیم وی شهر را این چنین تعریف می کند: زمینه ای برای نظام های توزیع پاداش که فضا یک عنصر آن محسوب می شود(Pahl 1975:3). وی با توجه به اجتناب ناپذیری از توزیع نابرابری منابع نتیجه می گیرد که محدودیتهای فضائی فرصتهای زندگی ، همواره تا حدی مستقل از شیوه اقتصادی و سیاسی عمل می کند. گرچه محدودیتهای فضایی را با مداخله سیاسی می توان تعدیل گردد، اما آنرا نمی توان کاملاً ازبین برد و در نظام شهری مدیران شهری همانند دروازه بانانی هستند که تصمیم آنها میزان دست یابی بخشهای متفاوت جمعیت را به انواع گوناگون منابع شهری تعیین می کند. (Ibid:15)
نظریه ریچاردرتاردانیکو: تقسیم بندی ریچارد تاردانیکو یکی از شیوه های مناسب شناخت مقوله شهر و تصمیمات متخذه درآن می باشد. وی چهار گرایش ارائه نموده 1- نظریه شهری ساخت گرا2- نظریه پراکیس شهری3- نظریه وابستگی و شهرنشینی4- نظریه نظام جهانی شهرنشینی به نظر وی بحث مهم تحلیل شهر در قالب کنش جهانی و منطقه ای قابل تحلیل است نه فقط در قالب مفهوم محدود خود شهر. در دیدگاه ساختارگرایی شهر نیز جزیی از یک نظام فراتر رفتاری و تعاملی است که پیوسته در حال اثرگذاری و تاثیرپذیری است هر چقدر شهری در سیستم جهانی در رده های پایین قرار گرفته باشد متاثر است و بالعکس. شهرهای کشور های متروپل بویژه شهرهایی که محل تصمیم گیرها و تصمیم سازی هاست ، اثر گذارند (افروغ 13770:130).
دیدگاه مشارکتی و مردم سالاری در مدیریت شهری: دردهه 1960 تئوری های انسان گرایانه در شهرسازی تئوری مشارکت را بوجود آورد این دیدگاه به نظریات1- نخبه گرا2- مشارکتی3- تکثرگرا تقسیم می شود.
در نظریه نخبه گرا تنها تعدادی از افراد می توانند و می خواهند از قدرت تصمیم گیری در مدیریت شهری استفاده نمایند. مطابق این نظریه قدرت بصورت نابرابر بین شهروندان تقسیم می شود و مردم سالاری درمدیریت شهری می تواند تحت سلطه گروه های نخبه گرا قرار گیرد. در نظریه تکثیرگرا مردم سالاری شامل این ایده است که شهروندان می توانند از طریق گروه ، فرصت استفاده از قدرت را به دست آورند. جامعه شبکه هایی از گروه های نخبه گرای متعدد و مشارکت مستقیم شهروندان می باشد که با گروه های نخبه گرا اثر گذارند (Lowndes,1995:167)(Sjobom,1997:120-103).
در نظریه مشارکت به منظور ایجادهماهنگی در نقطه نظرات گوناگون شهروندان و رسیدن به تصمیم، مشارکت شهروندان در سطح کلان ضرورت دارد. بنابراین نظریه های مشارکتی بر استعداد، علاقه وتوانایی فردی، برای مشارکت در تصمیم گیری ها مربوط به خود فرد و یا جامعه ای که در آن زندگی می کند، تاکید دارد(Pateman,1989:96)(Bohm,1986:123) .
نظریه مشارکت مردمی و نخبگان لیون فولکت : وی معتقد که تنها نخبگان و نه تنها همه شهروندان تصمیم می گیرند و اگر مشارکت در سطوح کلان وجود نداشته باشد، تصمیم ها بی معنی خواهند بود و گروه نخبه، مورد پذیرش عمومی قرار نمی گیرد. بنابراین تصمیم گیری، ضرورت وجود نخبگان و مشارکت شهروندان را ایجاب می کند( Folket, 1970:37) .
نظریه مشارکتی جانترنر: وی از متخصصان و کارشناسان سازمان ملل متحد ودر امور مشارکتهای مردمی، نظریات عمده ای را ارائه نمود و از کارهای میدانی وسیع و نظریه پرازی های عمیق خود، انواع مشارکت را بطور اصولی و عملی طبقه بندی کرده وی معتقد است که دولت مرکزی هنگامی که در امور اجتماعات محلی دخالت می کند هم نیازهای واقعی این جوامع برای دولت مرکزی نهفته است و هم با کنار گذاشتن مردم محلی توان و امکانات آن نیز از دست می رود و مشارکت را در چهار بخش تقسیم می کند.
1- در حالت اول دولت به شکل متمرکز عمل کرده و نیاز ی به مشارکت مردم احساس نمی کند. از این جمله دولت ها می توان به کشورهای عربی اشاره کرد.
2- در این حالت دولت مقتدرو متمرکز ولی ثروتمند نیست و دولت به زور و یا با تشویق، از مردم می خواهد کار مجانی در طرح های زیر هدایت دولت انجام دهند، و یا پول اهدا کنند و دولت خود اقدام به انجام طرح های عمرانی می کند.
3-در این حالت دولت تابع تصمیم گیری مردم در تمام اموری که مربوط به آن ها می شود ، است. در حالیکه دولت هزینه های عمرانی را از ثروت ملی می پردازد. مانند حکومت های متکی بر مشارکت و دموکراسی ازجمله کشورهای اسکاندیناوی.
4- دولت دخالتی در امور محلی نمی کند، خود مردم از طریق ارگانهای مردمی که تشکیل می دهند، هم منابع ملی را برای انجام توسعه فراهم می کنند و هم خودشان در تمام امور محلی تصمیم می گیرند: همانند قاره اروپا و آمریکا(رفیعیان و حسین پور،1390:121).
نظریه مشارکتی اسکات دیوید سون: وی گردونه مشارکت خود را برای بحث مشارکت شهروندی طراحی کرد. این گردونه، سطوح مختلفی از مشارکت را بدون این که ترجیحی برای هر یک قایل شود، ارائه می کند(شریفیان ثانی،1380:43) وی سطوح چهارگانه برای مشارکت بصورت گردونه در نظر گرفته است و برای آنها تقدم و تاخر قایل نمی باشد.
(نظریه اسکات دیویدسون: ماخذ، نگارنده)
نظریه میانجی گری: در این نظریه که با سفارش دفتر معاونت نخست وزیر بریتانیا انجام شد به مفاهیم مشارکت عمومی و مشاوره عمومی تاکید شده است و درنهایت حرکت از مشارکت عمومی در برنامه ریزی، توسط شورا، هدایت می شود و به طور عمده مبتنی بر اطلاع رسانی درباره برنامه های شورا است، به سوی برنامه ریزی مشارکتی که مبتنی بر اصول اساسی میانجی گری است، یک ضرورت محسوب می گردد(حبیبی و سعیدی رضوانی، 1384: 20-19) .
نظریه های مربوط به حکومت حکمروایی:
حکومت ساختار سازمانی رسمی و جایگاه تصمیم گیری اقتدار مآبانه است که در بر گیرنده شاخه های اجرایی و قانون گذاری کشور و نیز کسانی است که آنها را کنترل می کنند و در مقابل، حکمروایی کنش، شیوه یاسیستم اداره است که در آن مرزهای بین سازمان ها و بخش های عمومی و خصوصی در هم می روند.
جوهره حکمروایی وجود روابط متعادل بین و درون حکومت و نیروهای غیرحکومتی است و تلویحاً به معنای اقدام مشترک و بنابراین وجود اهداف مشترک، چارچوب های ارزش و قواعد مشترک، تعامل پیوسته و خواست برای دستیابی به منغعت جمعی است که از طریق انجام اقدامات انفرادی قابل حصول نیست.حکمروایی به روابط بین دولت و جامعه مدنی، حاکمان و حکومت شوندگان، حکومت مربوط است(Rakodi, 2001:524) .
حکمروایی شهری فرایندی است که بر اساس کنش متقابل میان سازمان ها و نهادهای رسمی اداری شهر از یک طرف و نهادهای غیر رسمی جامعه مدنی یا عرصه عمومی از طرف دیگر شکل می گیرد. مشارکت نهادهای غیررسمی و تقویت عرصه عمومی در اداره شهر می تواند به سازگاری منافع گوناگون و در نتیجه به پایداری توسعه شهری منجر شود.
بابررسی پیشینه نظری مفهوم حکمروایی این نتیجه حاصل گردید که حکمروایی در سالهای اخیر اهمیت یافته و در حقیقت واژه ای قدیمی از اصطلاح فراسوی gouvernerمی باشد(قلیچی،1385: 193). این مفهوم از اواخر دهه 1980 وارد جامعه شناسی سیاسی شد و از لحاظ محتوایی به رابطه قدرت و جامعه دلالت دارد. در یک بیان ساده حکمروایی به نحوه ارتباط بین شهروندان و حکومت می پردازد. حکمروایی به تشریح نحوه اعمال قدرت بصورت مناسب در جهت توسعه پایدار شهری به کار برده می شود (اطهاری ،1386 :32) .
حکمروایی تداعی است از شیوه ارتباط شهروندان با حکومت (فاطمی نیا ،1386 :44). از نظر بانک جهانی، حکمروایی، سنت هاو نهادهای اعمال قدرت هم سو با مصلحت عمومی جامعه، فرایند انتخاب، ظرفیت و توانایی حکومت، نظارت و تعویض صاحبان قدرت برای اداره کارآمد منابع و اجرایی سیاستهای درست و در نهایت احترام به شهروندان و حکومت به نهادهایی که تعاملات اجتماعی و اقتصادی میان آنها را اداره می کنند، تعریف می کند(میدری و خیرخواهان، 1383:352) .
حکمروایی رویکردی است جدید در جهت اداره امور موجود در فرا ملی، ملی، منطفه ای و محلی که کاربرد گسترده ای یافته است. شهر یکی از ابعاد حکمروایی می باشد که به نحوه کیفیت امور در حوزه های شهری می پردازد. مفهوم حکمروایی شهری وسیع تر از حکومت شهری( واحد سیاسی قانونی در قلمرو شهری) و بیانگر اقتدار سیاسی، اقتصادی و مدیریتی به وسیله شبکه ای از کنشگران رسمی حکومت شهری، بخش خصوصی و نهادهای مدنی در حوزه شهری است. آن چیزی که شهری بودن حکمروایی را تعیین می کند، میزان مشارکت موثر شهروندان و کنشگران شهری در تعیین آرمانها و خواسته های محلی و همچنین تلاش مشترک برای تحقق اهداف و خواسته ها ی جامعه شهری است(ماری ، 2003 :22). حکمروایی شهری اعمال اقتدار سیاسی، اقتصادی و اداری در مدیریت امور جامعه شهری و شامل ساز و کارهاو جریان ها وهمچنین نهادهایی است که از طریق آنها شهروندان و گروهها نسبت به چیزی که در شهر می خواهند با توجه به خواسته های قانونی خود اعمال می کنند و به تعهدات خود عمل کرده و مسائلی را که با علاقه آنها تفاوت دارد تعدیل می کنند( زیست بوم سازمان ملل، 2002 : 9). بطور کلی حکمروایی شهری، شبکه ای از کنشگران حکومت شهری، بخش خصوصی، تشکیل غیر دولتی، مدنی و نمایندگان دولت مرکزی، اولویت ها و مسائل شهری را شناسائی و برای تحقق خواست ها و رفع مشکلات با یکدیگر شریک مساعی می کنند (زاهدی،183:1386) .
پژوهشگران و برنامه ریزان طی سالهای اخیر برای بررسی میزان انطباق قوانین و مقررات موجود و اعمال مدیریت شهری با اصول حکمروایی، منجر به تکوین و توسعه روشهای فراوان برای ارزیابی حکمروایی شهری شده است که بر اساس تعداد و نوع اطلاعات مورد استفاده، می توان مطالعات انجام شده را به سه دسته1-رویکرد جامع2- رویکرد مبتنی بر نظر شهروندان3- رویکرد مبتنی بر نظر نهادهای حکومتی و دولتی تقسیم نموده اند(برنامه توسعه سازمان ملل،7:2008).
رویکرد جامع: جهت ارزیابی حکمروائی محلی، مبتنی بر نظریات و دیدگاههای گروه ها و منابع اطلاعاتی متعدد که شامل مدیران، کارکنان حکومتهای محلی، شهروندان و نیز سازمانهای دولتی و در صورت لزوم اتحادیه ها و سازمانهای جامعه مدنی است. و در این خصوص مطالعات متعددی انجام گرفته که می توان به شاخص های حکمروائی دموکراتیک محلی [1]در اروپای شرقی(Gabor,2001:11-19).دستورالعمل های روش شناسی برای تحلیل حکمروائی محلی[2]در آمریکای لاتین(برنامه تسعه سازمان ملل،47:2008)، مطالعه حکمروائی شهری در پنجاب((Gupta & Ramanjit kapoorT2007،حکمروائی شهری و نظام اداره شهر ها در ایران(برک پور،1386 : 491-519)،بارومتر حکمروائی محلی در فیلیپین[3] (2006:1-34PACT).می توان اشاره کرد.
رویکرد مبتنی بر نظر شهروندان: این رویکرد بر این اصل استوار می باشد که کیفیت حکمروائی محلی باید بوسیله ذی نفعان محلی تعیین شود و در این خصوص ارزیابی باید بر اساس نظریات، انتظارات، تجارب و دیدگاههای شهروندان و ذی نفعان حکمروائی محلی با استفاده از روش شناسی های مختلف مانند ارزیابی مشارکتی، پیمایش ها، گروههای بحث یا کانونی انجام می شود و از جمله مطالعات انجام گرفته در این خصوص خود ارزیابی حکمروائی محلی[4] در بنگلادش(CARE,2006:220)، بازرسی اجتماعی حکمروائی و ارائه خدمات عمومی[5] در پاکستان(برنامه توسعه سازمان ملل،47،2008).
رویکرد مبتنی بر نظر نهادهای حکومتی و دولتی: این گروه بیشتر عملکرد شهرداریها و دهیاریها را در ارائه خدمات و کالاها به شهروندان مورد ارزیابی قرار می دهد و برای این کار بیشتر از سنجه هایی شامل حجم، کیفیت، کارایی و آمار به دست آمده از ارائه کالا و خدمات به شهروندان می باشد و در این خصوص نیز مطالعاتی انجام شده است ارزیابی کارآیی شورای شهرهای کشور (ازکیا و ایمانی،-55:1384 50) , و همچنین ارزیابی عملکرد دهیاریهای استان گیلان(چوبچیان و همکاران،98-103:1386).
یافته های تحقیق
افزایش سریع جمعیت که توأم با گسترش شهرنشینی و شهری شدن جهان، مشکلات فراوانی برای کشورهای مختلف جهان بویژه کشورهای جهان سوم بوجود آورده در کشورهای در حال توسعه رشد شهر و شهرنشینی به مراتب بیشتر از سایر کشورها می باشد و در نتیجه این فرایند رشد شهرنشینی به دلیل نبودن تطابق نیازهای گسترده جمعیت شهری با توانائی های حکومتهای ملی و مدیریت شهری، مشکلاتی را برای شهرنشینان بوجود می آورد . کمبود مسکن و گسترش آلونک نشینی و اسکان غیر رسمی، گسترش بخش غیر رسمی دراقتصاد شهر و به تبع آن افزایش نابرابریهای اجتماعی، کیفیت پائین خدمات شهری، دسترسی محدود افراد فقیر به تاسیسات زیر بنائی شهر، کمبود بهداشت و گسترش بیماریهای مهلک، کاهش ایمنی و امنیت شهرها و افزایش انحرافات اجتماعی، بخشی از این مشکلات به شمار می آیند.
مروری بر چالش های مدیریت شهری: با توجه به افزایش بی رویه شهرها و مهاجرت از روستاها به شهر و عدم تمرکز زدائی جمعیت شهری، روز به روز بیشتر این درک حاصل می شود که رشد شهرها اجتناب ناپذیر است و رهیافت ها و راهکارهای مناسب در برابر مشکلات شهری تا حد زیادی به مدیریت شهری کارآمد بستگی دارد.مدیریت شهری مفهومی فراگیر است و هدف آن تقویت سازمانهای عمومی و غیر عمومی برای شناسائی برنامه ها و سیاستهای گوناگون و پیاده سازی آنها برای دستیابی به نتایج بهینه است بنابراین واکنش کارآمد در برابر مشکلات و مسایل شهری با رویکردی فعال و نه منفعل، چالش اصلی مدیریت شهری است.ایجاد ساختار مالی و مدیریت مالی ،تأمین سر پناه، تأمین خدمات شهری و تسهیلات پایه،ایجاد سیستم اطلاعات شهری، تقویت بخش غیر رسمی در شهرها و تقویت توان نهادی شهرها و کارکرد های شهرداری از رایج ترین اقدامات پیشنهادی برای چیرگی بر چالش مدیریت شهری به حساب می آید.به هر حال رشد عظیم شهرها که برای افق 2020 میلادی پیش بینی شده است که دگرگونی کمّی بی سابقه ای پدید می آورد که مستلزم یک جهش کیفی است. از نظر پرلمان موانع موجود بر سر راه جهش کیفی عبارتند از:
- حس یأس و نومیدی که سیاستگذار و مردم را از کار باز می دارد.
- دیدگاهی مبتنی بر فرضیات قدیمی که از اتخاذ دیدگاهی روشن در قبال فرصت های ناشی از واقعیات جدید جلوگیری می کند.
- جدا افتادگی بخشها، رشته ها، شهرها
- مقاومت در برابر دگرگونی(پرلمان،40-45:1379).
ریپتی و دسیوس نیز معتقدند که از دهه1980 میلادی به این سو نظام های مدیریت محلی با تغییرات عمده ای در اروپا و اخیراً در کشورهای در حال توسعه برای اتخاذ رویکرد های نو روبرو بوده اند.
از نظر ایندو ، تحولات زیر محرکهای عمده ظهور چنان تغییراتی به شمار می آیند:
· روابط در حال تغییر بین دولت و اجتماعات محلی، بویژه در قالب تمرکز زدائی و تغییر و تعدیل فرایندهای تصمیم گیری و روابط مالی.
· ظهور اشکال جدید حکمروایی محلی و پیدایش شراکت برای مدیریت، که منتهی به باز تعریف حائل و جبهه بین مردم ، بخش عمومی و بخش خصوصی است.
· متعاقب نشست ریو، تعهد به توسعه پایدار به عنوان یک چشم انداز کل نگر و فرابخشی از توسعه که مستلزم منسجم ساختن اقدامات و فعالیت های مدیریت و بسط شناخت و پیش بینی است.
· افزایش مخالفتها در برابر پروژه هایی که اثرات سوء بر محیط زیست دارند، به دلایل سیاسی و اقتصادی و همچنین به دلیل آزاد سازی و تنوع رسانه ای(Repetti and Desthieux 2005:197) .
دسته بندی چالش های مدیریت شهری
مدیریت شهری به نظر می رسد با دو دسته عمده از چالشها روبرو می باشد و در اینجا به تبع از آنچه که در حوزه برنامه ریزی شهری از دهه 1960 میلادی به بعد مرسوم بوده است این چالشها به دو دسته تقسیم می شوند:
چالش های محتوایی: مشکلات و مسائلی مانند اسکان غیر رسمی، گسترش بخش غیررسمی شهر، خدمات شهری نا مناسب و کمبود بهداشت را می توان در زمره مسائل موضوعی و محتوایی شهر دسته بندی کرد و همچنین غالب مسائل و مشکلات را که از دیدگاه شهرداری ها طبقه بندی شده است در این دسته قرار دارند.
چالش های رویه ای: این دسته از مسائل اگرچه پنهان هستند اما مهمتر و بنیادی تر از مسائل محتوایی آشکار شهر به شمار می آیند و به دلیل اینکه این چالش ها بوجود آورنده یا تشدید کننده مسائل محتوایی می باشند از جمله این چالش ها به مقاومت دربرابر دگرگونی ها، کمبود انگیزه و ابتکار در ایجاد تحولات اساسی در شهر، جدا افتادگی، تفرق بخش های مختلف شهر، ضعف توان نهادی شهرها و مقاومت در برابر دگرگونی و روابط نامناسب میان حکومت و مدیریت های محلی و شهری می توان نام برد.
جهانی شدن و چالش های جدید مدیریت شهری
جهانی شدن، پدیده جدیدی نیست ، از اواخر قرن نوزدهم این پدیده در جهان شکل گرفت که از ماههای متعدد از قبیل انتقال صنایع و محصولات تولید شده از بازارهای صنعت نساجی لانکلشایر به دست فن آوری پیشرفته، دره سیلیکون آن زمان، تبدیل شد. اما اخیراً جهانی شدن ابعاد تازه ای یافته است. پیوند ها و ارتباطات جهانی امروز دست کم از چهار جنبه مهم با گذشته متفاوت هستند (UNHSP2004:2).
1- سرعت این ارتباطات از گذشته بیشتر بود که این سرعت می تواند از طریق بهبود فن آور ها، حمل و نقل سریع تر مردم و کالا و انتقال فوری اطلاعات.
2- جهانی شدن در اندازه و مقیاس بزرگتر و وسیعتر عمل می کند و نفوذ خود را بر دورترین نقاط اعمال می کند به صورتی که تنها بخش کمی از مردم از آن به بهره اند.
3- دامنه ارتباطات جهانی گسترده تر شده و ابعاد متنوع اقتصادی، فنی، سیاسی، حقوقی، اجتماعی و فرهنگی را در بر می گیرد.
4- جنبه پویایی و تحرک ارتباطات اهمیت دارد.
به این ترتیب سه فرایند مهم جهانی شدن عبارتند (شورت، 4-7، 1384).
جهانی شدن اقتصادی: این فرآیند از طریق تدوین تولید جهانی و بازارهای جهانی و بویژه به شکلی بسیار مرسوم در اثر سرمایه گذاری جهانی عالمگیر شده و با کارکردهای فراملی شرکتهای چند ملیتی به تقسیم بندی جدید عرصه کار بین المللی و نیز انتقال بخش های تولیدی از اقتصادهای توسعه یافته به اقتصادهای درحال توسعه نایل شده است.
جهانی شدن فرهنگی: در اثر جابجایی روز افزون افراد، کالا ها، سرمایه و اطلاعات، کره زمین را جهانی نموده است و فرهنگ در حوزه های قومیت، زبان و مذهب ، به طور سنتی با مکان های معینی پیوند داشته است.
جهانی شدن سیاسی: با پیشرفت جهانی شدن اقتصاد، شرکتها و بانکهای چند ملیتی نیز اهمیت خود را در اقتصاد جهانی افزایش داده اند و دولتهای ملی دیگر تنها نهاد مسلط بر کارکردهایی که مرزها را در می نوردند، نیستند بلکه بازیگران طرفدار بازارهای مختلف بر سر مقررات و امور مربوط به کسب و کار، مبادله و داد و ستد بین المللی با دولتهای ملی رقابت می کنند.
حکمروایی شهری زمینه ساز پایداری شهر
شهرها در جهان بعد از انقلاب صنعتی و تقسیم کار بین شهر و روستا با رشد روزافزون مواجه شدند و در ایران ، بزرگ شدن شهرها بعد از انقلاب سفید بیش از قبل به چشم می خورد. با بزرگ شدن شهرها ، مدیریت و اداره آن نیز با چالشهای گوناگونی مواجه شد و به دلیل حضور اقشار و نمایندگان گروههای مختلف یک جامعه در داخل شهر ، هر یک از نهادها و گروههای سیاسی به دنبال دست یابی به سازمان شهرداری شدند تا بدان وسیله بتوانند بر نفوذ خود بیافزایند. با گسترش شهرها ، مدیریت آن نیز با چالشهای متعددی روبرو شد زیرا تأمین خواسته های گروههای مختلف شهروندان و کنش گران شهری نیاز به تعامل با نهادهای مختلف داشت . شهرهای کلان در جهت اداره صحیح و مناسب، به دنبال حکمروایی شایسته شهری برآمدند و البته که این اقدامات به خصوص در کلان شهرها ، چاره ساز بسیاری از چالشهای پیش روی مدیران شهری است .
تعدد و تکثر کنشگران و نیروهای موثر در حیات شهری در مقیاس های مختلف محلی ، ملی و منطقه ای و ضرورت همگرایی و همسویی آنها در یک چارچوب مبتنی بر دموکراسی منطقه ای و عدالت فضایی را می توان مهمترین استدلال ضرورت استقرار الگوی حکمروایی شهری و جایگزینی آن به جای حکومت شهری دانست. الگویی که از طریق جلب مشارکت و همیاری تمام نیروهای عملکردی و تمام سطوح جغرافیایی و جایگزینی همگرایی به جای تفرق و واگرایی بتواند زمینه توسعه پایدار و انسان محور منطقه کلان شهری و سازمان فضای – کالبدی کارآمد در این چارچوب را فراهم کند.
نتیجه گیری
حکومت و حکمروایی دو الگوی متفاوت در شیوه اداره شهرها هستند. تفاوت این دو ایده در میزان قدرت ، نفوذ و صلاحیت 3 عنصر دولت ، بخش خصوصی و بخش مردمی (جامعه – اقشار مردم) در جامعه شهری است . حکمروایی شهری به روش ، شیوه یا نظام اداره ای اشاره دارد که مرز بین سازمانها و بخش های عمومی و خصوصی را نفوذ پذیر کرده است . ماهیت حکمروایی شهری در ارتباط متقابل و کنش و واکنش بین و درون نیروهای حکومتی و غیرحکومتی است . حکمروایی به شفاف سازی اختلافات بین دولت ، بازار و جامعه مدنی و ... ایجاد ساز و کارها و فرایندهایی برای برنامه ریزی راهبردی ، تصمیم گیری و اجرا و نیز به ایجاد ترتیباتی برای مسئوولیت پذیری در انجام کارها اشاره دارد.
حکمروایی شهری ، اعتقاد به اصل «شهروند» و «حقوق شهروندی » و «شهروند مداری » و تعریف درست آنهاست . می دانیم که منشأ قدرت و مشروعیت در حکمروایی شهری ، تمام «شهروندان» و حضور آنها در همه صحنه ها و ارکان «جامعه مدنی» است . «جامعه مدنی» زمانی شکل می گیرد که ارکان عرصه مدنی راه بیافتد. پس بنابراین تهدیدهای شایستگی در حاکمیت شهری عبارت است از: انحصار طلبی نهادهای سیاسی ، عدم اطلاع رسانی و محدودیت بنگاههای خبری و رسانه ای ، نفوذ نهادهای قومی و محلی در مراجع تصمیم سازی و تصمیم گیری ، سوء استفاده ها و فساد مالی و نفوذ صاحبان قدرت.
نظام برنامه ریزی و مدریت توسعه شهری در کشورهای در حال توسعه (و از آن جمله ایران) به صورت متمرکز است و هدایت و مدیریت توسعه شهرها از طریق سازمانهای دولتی و عمومی در سطح ملی و محلی انجام می پذیرد. این نظام دارای تنگناها و نارسایی های عمده قانونی ، ساختاری ، عملکردی و ارتباطات بین سازمانی است . امروزه مدیران شهری بامشکلات عدیده ای چون فقر، بیکاری ، تورم ، آلودگی محیط زیست، بد مسکنی و کمبود زیرساخت ها و ... در شهرها رو به رو هستند. به طور ی که نیاز به چاره جویی ریشه ای این مسائل و حرکت به سوی چشم اندازی مطلوب را اجتناب ناپذیر کرده است .
به منظور برون رفت از تنگناهای پیش آمده و گذر از نظام متمرکز به نظام غیرمتمرکز، امروزه ایجاد تحول در نظام مدیریت توسعه شهری با توجه به مدیریت به صورت حکمروایی شهری ، به مفهوم مشارکت توأمان مردم ، نهادهای محلی ، سازمانهای دولتی وغیردولتی (بازیگران اصلی توسعه شهرها) یک ضرورت است . استفاده از واژه حکمروایی به جای حکومت بر این مسأله دلالت دارد که مدیریت شهری تنها وظیفه سازمانهای بخش عمومی نیست ، بلکه ارتباطات بین عاملان حکومتی و غیرحکومتی را نیز در بر می گیرد که با الگوی حکومت متفاوت است .
ایجاد حکومت محلی طراحی و بهبود تماس و مشارکت میان حکومت محلی ، بخش خصوصی و جامعه مدنی (شهری) و تلاش برای دربرگیری بازیگران و ذی نفعان متعدد شهری است . بنابراین شرط تحقق اهداف برنامه ریزی و مدیریت شهری ، حاکمیت شهری و حکومت داری شهری است و این ورای نظام مدیریتی از بالا است.
بدین ترتیب حکمروایی شهری یعنی اثرگذاری همه ارکان اثرگذار شهری بر مدیریت شهر، با تمام ساز و کارهایی که به سوی تعالی شهر و شهروندان حرکت کنند، نه اینکه عرصه های عمومی و خصوصی کنار گذاشته شوند و فقط عرصه دولتی اختیار دار آن دو باشد.از اینرو می توان نتایج زیر را در برقراری حکمروایی شهری در کشور شاهد باشیم:
· بازساخت جامعه مدنی برای تقویت و اعتلای بیشتر سازمان ها ، نهادها و جوامع محلی
· کاهش فقر و جدایی گزینی های اجتماعی ، قومی و فرهنگی در شهرها
· افزایش مشارکت و مداخله افراد و صاحبان منافع در فرایندهای سیاسی درون شهرها
· کاهش فساد
· بهبود کیفیت معاش و افزایش امکان زندگی برای همه شهروندان
· حفظ دموکراسی
· ایجاد فرصت و امکان برای مردم به منظور نشان دادن خواسته ها و آمالشان در زندگی
· اعتلای امنیت ، برابری و پایداری
با حکمروایی شهری می توان شاخصه های توسعه پایدار شهری را ارتقاء بخشید و معنای واقعی مشارکت شهروندان را در مدیریت شهری تجربه نمود.
[1] -Indicator Of Local Democratic Governance
[2] -Methodological Guidelines for Local Governance Analysis
[3]- Local Governance Barometer
